民办教育发展中的立法与行政冲突--陈孝大(2008)

发布于2008-12-18   浏览104次   评论0条  

作者:陈孝大

    一、民办学校的兴起是行政推动的结果
 
    上世纪90年代初,中国的民办学校开始大量出现,这些学校的出现有两个原因:第一,当时国家财政对公办教育的投入还很有限,公办学校的校舍很破旧,公办学校教师的工资也很低,学生人口又大量增加,政府财政的教育经费缺口很大,兴办民办学校对紧缺的政府财政是一个很好的补充。第二,公办学校的退休或即将退休的校长以及退休教师都对开办民办学校有很高的积极性。这些老校长都跟教育行政部门有千丝万缕的联系。当时,大量的民办学校实际上是挂民办学校招牌的民办公助学校,因此,教育行政部门对民办的兴起持积极推动的态度。没有行政部门的支持和颁发行政许可证,这些民办学校根本就办不起来。
 
    二、市场经济对民办学校发展起了助推作用
 
    10多年前,中国的经济大解放带来了经济的多元化,家庭投资子女的热情和选择学校的愿望空前高涨。很多家长认识到教育带来知识,知识带来财富,因此,教育投资是回报最高的投资。经济发展带来人才流动,流动学生很多无法进入公办学校,也需要民办学校。家长对民办学校的需求热情又带动了企业家投资教育的热情。一些大的企业和财团开始大规模兴建校舍,高薪聘请教师和校长,使民办教育成为了社会热点。
 
    三、民办学校发展的不确定性导致了新法的产生
 
    民办学校作为一种新生事物,受到全社会的拥抱,但是,全社会实际上对民办学校的特点和运行规律还缺乏了解。起初,政府部门把民办学校当公办学校来管理,企业家把民办学校作为企业来投资。在这种生存环境中,民办学校左右为难,既受制于教育行政部门,又得不到经费资助。既要按教育规定办事,又要满足企业回报的需要。这个时候,全国的民办教育工作者都感到非常困惑,相关的法律和规章制度又极为缺乏。全社会都呼唤民办教育法的产生,为民办学校的发展创设制度环境。21世纪初期,民办教育促进法产生了。这一法律目标非常明确,态度非常鲜明。那就是,解放思想,支持民办教育的继续发展。
 
    四、民办教育促进法出台后的行政困境
 
    民办教育促进法的出台在几个方面对以往的教育行政法规有冲击。第一,政府兴办的民办学校不被承认。以往教育行政部门可以用公共教育资源来兴办民办学校,为教育行政部门创收,缓解政府的教育财政困难。新法律禁止这种做法。第二,新法律规定民办学校的举办者可以有合理的经济回报,这是一个很大的法律突破和观念突破。承认了民间教育投资的合法性,与以往的教育行政规则和制度有明显的冲突。第三,新法律赋予了民办学校很多的自主权,包括招生自主权、招聘自主权、财务管理自主权、行政任命自主权、内部管理自主权,使得教育行政部门难以适应,也使得教育行政部门所辖的公办学校心态不平。
 
    五、民办学校财务困难的深层原因
 
    最近5年,随着经济的高速发展,政府的财政收入有了极大的提高。有些地方,政府的财政收入增加了一倍以上。随之,政府对教育的财政投入也有了极大的提高。以上海为例,这几年,公办学校的校舍都有了明显的改善,教学设备投入也有了极大的增加。在硬件方面,公办学校的投资水平与民办学校相当,很多公办学校的硬件条件好于民办学校,公办学校教师的收入也翻了一倍,民办学校和公办学校教师的收入差距已经不大。很多民办学校要想留住优秀教师,就需要大幅度增加教师的工资。民办学校的收费标准受到物价局的控制,难以上升,支出又在每年大幅度增加,这就导致了很多民办学校的财务危机。
 
    民办学校的财务危机与民办学校的自身教育质量没有必然联系,完全是外部环境造成的。解决这个危机,办法很简单,那就是增加政府对民办学校的扶持力度,但是,这一完全符合民办教育法律的举措在很多地方的行政部门却通不过,理由是老百姓的税收不能进入私人老板的口袋。理由冠冕堂皇,实质上是违背民办教育法,不符合国际惯例,同时也不适应中国的教育实际。
 
    六、民办教育的行政价值高于经济价值
 
    教育行政部门最初认为民办学校的兴办可以缓解政府的教育财政困难。现在,政府有钱了,可以不要民办学校了。这种观点,实际上只看到了民办学校的经济价值,而忽略了民办学校更重要的行政价值。对家长来说,民办学校可以提供更多的教育选择。民办学校为了生存,会形成多种教育特色,开出多种教育菜单,比公办学校提供更丰富的教育环境,提供多样化的教育选择。对政府来说,民办学校与公办学校之间的良性竞争会推动公办学校的进一步发展。没有民办学校的地方,公办学校是很难发展的。民办学校有高度的成本意识和高度的教育效率,这是公办学校做不到的。最近几年,公办学校的生均成本越来越高,没有民办学校的制约与竞争,公办学校的高成本通病是无法缓解的。欧美国家对这一点有切肤之痛。
 
    七、解决民办学校困难的法律要点
 
    民办学校自身在运转或维权的过程中,是无法与强势的行政部门坐下来谈的,靠民办学校自身在基层维权或协调是无效的。必须在法律上做出明确的规定,使行政行为朝着保护民办学校的方向展开。具体说来,有如下几点:1、明确民办学校的法律地位。民办教育促进法承认民办学校的公益性,但是并没有明确民办学校的事业地位。行政部门在操作的过程中,往往把民办学校当企业来收税,同时又把民办学校作公办学校来管理和考核。民办学校的教师算作企业编制,同时民办学校又无法给教师提供企业的优惠待遇。2、明确和简化民办学校举办者取得合理回报的幅度和程序。合理回报是一个美丽的纸上画饼。五年过去了,法律允许的事情却无法操作。3、明确民办学校的产权归属,现行的民办教育法律在产权归属上极为模糊,与物权法是相矛盾的。严格说来,民办学校的举办者对于民办学校的产权是没有的,产权的最终归属还是行政部门,这会极大的打击和损害民办学校举办者对教育投资的积极性,最终损害国家民办教育事业的发展。
 
    ——陈孝大


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